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DIRETTIVA 3 GIUGNO 1999, n. 5840/II/4.5.1.2

Enti Locali - Regolamenti di attuazione dell'art. 24, comma 4, della legge 27 agosto 1990, n. 241.

Questa Commissione, nel corso dell'attività rivolta fin dal suo insediamento all'espletamento delle funzioni demandatele dall'art. 27, comma 5, della legge 27 agosto 1990, n. 241, e ulteriormente specificate dall'art. 10 del regolamento governativo di attuazione, emanato con D.P.R. 27 giugno 1992, n. 352, ha espresso numerosi pareri sui regolamenti adottati da amministrazioni comunali ai sensi dell'art. 24, comma 4 della stessa legge, che impone alle singole amministrazioni l'obbligo di individuare le categorie di documenti da esse formati o comunque rientranti nelle loro disponibilità sottratti all'accesso per le esigenze di cui al comma 2.
Ciò premesso, questa Commissione nell'intento di favorire, pur nel pieno rispetto dell'autonomia normativa che l'ordinamento riconosce alle amministrazioni degli enti locali, il perseguimento dell'auspicabile obiettivo di omogeneità nella redazione dei testi regolamentari rivolti a dare attuazione alla disposizione sopra citata, attesa l'ovvia impossibilità di rendere parere per ogni regolamento di ente locale, ritiene opportuno richiamare l'attenzione degli Enti in indirizzo su alcuni principi significativi elaborati nello svolgimento della predetta attività consultiva e sintetizzati nelle seguenti massime giurisprudenziali.
1. In primo luogo, come precisato nella direttiva del 10 febbraio 1996, nella redazione del regolamento si deve tenere conto della disciplina dell'accesso disposta per le amministrazioni comunali e provinciali dall'art. 7 della legge 8 giugno 1990, n. 142 (recante ordinamento delle autonomie locali). Lo schema di regolamento, pertanto, va formulato tenendo conto della relazione esistente fra la legge n. 241/90 (le cui disposizioni, a norma dell'art. 29 della stessa legge, costituiscono principi generali dell'ordinamento giuridico) e la legge n. 142/90, ed applicando quindi in modo integrato le due leggi, coordinandole secondo un rapporto di genere a specie, nel senso che la legge 241/90 si applica anche agli enti locali in tutti i casi in cui non trovano applicazione le diverse disposizioni della speciale legge 142/90.
2. Comunque, nell'applicazione della normativa e dei principi contenuti nella legge 241/90, si osserva che le disposizioni dirette a disciplinare le modalità di esercizio del diritto di accesso, contenute nel capo II del regolamento in esame, vanno espunte, perchè superflue ed illegittime, in quanto costituenti oggetto di una potestà regolamentare che l'art. 24, comma 2, della legge n. 241 del 1990, riserva al Governo e che il Governo medesimo ha già esercitato con l'emanazione del D.P.R. n. 352 del 1992.
3. Le disposizioni regolamentari concernenti misure organizzative adottate ai sensi dell'art. 22, comma 3, della legge n. 241/90, formano oggetto di mera comunicazione alla Commissione per l'accesso affinchè questa sia posta in condizione di esercitare i poteri di vigilanza, referto e proposta di cui all'art. 27, comma 5, della stessa legge.
4. Le categorie di documenti da sottrarre all'accesso vanno individuate con elencazione specifica e tassativa e con indicazione degli interessi che legittimano l'esclusione o il differimento dell'accesso. In proposito, va precisato che non è conforme al dettato normativo la precisazione che l'elencazione delle tipologie deve comunque essere considerata esemplificativa. Infatti, tale puntualizzazione sembrerebbe legittimare l'ipotesi dell'esercizio di un potere discrezionale in sede di applicazione della norma regolamentare, laddove una corretta lettura del disposto dell'art. 24, comma 4, della L. 241/90, comporta l'attribuzione di natura tassativa alle categorie di documenti da sottrarre all'accesso.
5. Occorre disciplinare distintamente le categorie di documenti sottratti e di quelli soggetti a differimento indicando, in entrambi i casi, l'interesse che giustifica la sottrazione all'accesso (definitiva o temporanea).
6. Con riguardo all'istituto del differimento dell'accesso, è opportuno tenere conto delle indicazioni contenute nella direttiva di questa Commissione del 26 marzo 1997 che sottolinea in particolare la necessità di disciplinare distintamente il differimento determinato dall'esigenza di assicurare una temporanea tutela degli interessi di cui all'art. 24, comma 2, L. n. 241 del 1990, (il quale non è una facoltà dell'Amministrazione e deve essere quindi tassativamente previsto nel regolamento con indicazione dell'interesse tutelato, delle categorie di documenti e della relativa durata della doverosa sottrazione all'accesso) e il differimento di cui all'art. 24, comma 6, L. n. 241 del 1990, (il quale corrisponde ad una facoltà discrezionale dell'Amministrazione da esercitare caso per caso anche al di fuori delle ipotesi eventualmente contemplate nel regolamento).
7. I documenti inaccessibili per motivi di riservatezza di terzi, persone, gruppi ed imprese si intendono sottratti all'accesso nei limiti in cui riguardano soggetti diversi dal richiedente (non potendosi, evidentemente, giustificare l'inaccessibilità anche da parte del titolare dell'interesse alla riservatezza che si vuole salvaguardare) e ai sensi dell'art. 8, comma 3, del D.P.R. 27 giugno 1992, n. 352. In ogni caso, poi, i documenti non possono essere sottratti all'accesso ove sia sufficiente far ricorso al potere di differimento.
8. Il vincolo al segreto di ufficio costituisce materia coperta da riserva di legge. Pertanto, è superfluo e va espunta la disposizione che impone il segreto a coloro che per ragioni di ufficio siano venuti a conoscenza di documenti per i quali non è consentito l'accesso.
9. Con riferimento a specifiche tipologie di documenti da sottrarre all'accesso si osserva quanto segue.
9.1 É illegittima la indiscriminata sottrazione all'accesso degli atti dei procedimenti concorsuali fino all'approvazione della graduatoria finale. Infatti, resta comunque salvo l'esercizio del potere di differimento discrezionale previsto dall'art. 24, comma 2, della L. 241/90, quando la conoscenza dei documenti possa impedire o gravemente ostacolare lo svolgimento dell'azione amministrativa.
9.2 Non è giustificata l'esclusione integrale dei rapporti informativi sul personale dipendente, che non contengono sempre e necessariamente notizie riservate nel senso specificato dall'art. 8, lettera d), del D.P.R. 352/92.
9.3. Con riferimento alle categorie attinenti a procedimenti penali e disciplinari, agli accertamenti ispettivi ed amministrativi ed alla documentazione relativa a provvedimenti di dispensa dal servizio, si segnala l'opportunità di delimitare la fase procedimentale propriamente soggetta alla tutela della riservatezza, e quindi d'inaccessibilità ai documenti relativi, individuando un momento finale oltre il quale si delinea una fase successiva che può dare luogo a provvedimenti dell'Amministrazione da portare a conoscenza del destinatario e che comunque non appare più soggetta all'esigenza di tutela della riservatezza.
9.4 Non è legittima, per la genericità della formulazione, la disposizione regolamentare che si limita a prevedere l'esclusione dell'accesso per la documentazione relativa alla situazione finanziaria, economica e patrimoniale delle imprese.
9.5 Non è giustificabile l'inaccessibilità attribuita a denunce ed esposti relativi a violazioni edilizie.
9.6. Non si giustifica l'inaccessibilità dei documenti relativi allo stato di servizio del personale.
9.7 Una norma regolamentare che contenga il divieto di utilizzare a fini commerciali le informazioni ottenute mediante il diritto di accesso, non trova riscontro in alcuna disposizione della legge 241/90 e del D.P.R. 352/92. D'altra parte, il fatto che il diritto di accesso possa essere esercitato soltanto "per la tutela di situazioni giuridicamente rilevanti" (art. 22, comma 1, L. 241/90) non vuol dire che si possa sindacare l'utilizzo che l'interessato intende fare dei documenti o delle informazioni ottenute attraverso l'accesso, i quali devono ritenersi acquisiti nella piena disponibilità del richiedente e quindi utilizzabili anche per fini commerciali, a meno che non vi ostino specifiche norme di legge estranee alla disciplina sull'accesso (ad esempio quelle sui diritti di privativa).

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