La Commissione per l'accesso ai documenti
amministrativi, presieduta, in qualità di Vicepresidente, dall'Avv.
Generale dello Stato, Ignazio Francesco Caramazza, si è riunita, il
29 novembre e il 20 dicembre 2011 alle ore 15 a Palazzo
Chigi
Nel corso della due sedute, sono state esaminate ed approvate n
26 richieste di parere e decisi n 79
ricorsi.
Nell'ambito dell'attività consultiva:
- la Commissione ha espresso il proprio parere sul quesito posto
da un Comune che ha manifestato dubbi sul diritto di
accesso di un consigliere comunale agli elenchi anagrafici dei
cittadini in quanto si tratterebbe, di atti che, essendo compiuti
dal Sindaco quale Ufficiale del Governo, sarebbero
esclusi, a dire dell'amministrazione comunale, dal diritto
riconosciuto ai consiglieri. La Commissione ricorda che, secondo
l'orientamento giurisprudenziale consolidato (del Giudice
amministrativo e della Commissione) in tema di diritto di accesso
dei consiglieri comunali, ex art. 43, co. 2, TUEL è riconosciuta al
consigliere comunale e provinciale un'ampia potestà di accesso a
tutte le notizie ed informazioni, non comprimibile in nessun caso e
per alcun motivo, essendo sufficiente che la richiesta di accesso
attenga a informazioni inerenti allo svolgimento del mandato
consiliare. Né, tanto meno, rileva in senso contrario il fatto che
le informazioni richieste concernano dati riservati trattati dal
Sindaco nell'esercizio delle funzioni di Ufficiale di Governo (ai
sensi dell'art. 54, comma 3, TUEL in materia di tenuta dei registri
di stato civile e di popolazione). Infatti, ai sensi dell'art. 43,
comma 2, TUEL ai consiglieri comunali è imposto l'obbligo di non
divulgare il contenuto delle informazioni e degli atti segreti o
riservati ai quali ha avuto accesso, incorrendo in caso negativo in
responsabilità personale, ma nessun documento o atto può essere
loro sottratto in ragione della sua eventuale segretezza o
riservatezza. Alla luce di quanto esposto, la Commissione ritiene
sussistere il diritto del consigliere comunale di accedere agli
elenchi e alle cancellazioni anagrafiche richieste al fine di
esercitare le prerogative connesse all'esercizio del proprio
mandato politico;
- la Commissione ha poi risposto ad un cittadino
che chiede se il diritto di accesso ad una
delibera comunale dell'Ente locale di residenza sia assoggettata al
regime giuridico previsto dalla legge n 241/1990 ovvero a quello
contenuto nell'art 10 del D Lgs n 267/2000, poiché l'Ente
acceduto lo ha invitato a specificare l'interesse diretto, concreto
ed attuale all'accesso. A parere della Commissione l'istanza di
accesso, provenendo da un cittadino residente nel Comune
destinatario della richiesta, è indubbiamente assoggettata alla
disciplina dell'art. 10 del TUEL, che configura il diritto di
accesso alla stregua di un'azione popolare. Il diritto all'accesso
al cittadino residente deve essere garantito senza la dimostrazione
di alcuno specifico interesse;
- inoltre ha espresso parere sul quesito proposto da un
partecipante ad una selezione per l'attribuzione di
incarichi di insegnamento presso un istituto scolastico
comprensivo statale che ha rappresentato che - a fronte
dell'istanza volta ad acquisire copia di una relazione
ispettiva redatta per la verifica di eventuali irregolarità della
procedura - l'Amministrazione l'aveva rigettata per
inesistenza di un interesse diretto, concreto ed attuale
all'accesso, preordinato, secondo l'ente, soltanto ad un mero
controllo generalizzato della P.A.. Viene pertanto chiesto alla
Commissione un parere sulla legittimità del diniego di accesso,
rappresentando l'istante di avere personalmente segnalato le
irregolarità commesse nella gestione della gara e di voler valutare
eventuali ricorsi. La Commissione ritiene che sia illegittima la
motivazione addotta dalla p.a. per negare l'accesso. Infatti,
l'istante, come partecipante alla gara ed autrice delle
segnalazioni di irregolarità a base del procedimento ispettivo, ha
indubbiamente un interesse giuridicamente rilevante a verificare,
mediante l'esame della documentazione richiesta, la correttezza
dello svolgimento della procedura da parte dell'Istituto
scolastico, tanto più che deve essere garantito l'accesso agli atti
relativi a procedimenti amministrativi, la cui conoscenza sia
necessaria per curare o per difendere i propri interessi
giuridici;
- infine la Commissione ha risposto ad un Comune che ha chiesto
un parere su quali siano le modalità più opportune per
individuare eventuali controinteressati all'accesso ad una
concessione cimiteriale intestata ad un soggetto deceduto,
sottolineando come il richiedente sia una nipote non erede del de
cuius e sia in atto una disputa familiare per l'utilizzo dello
spazio cimiteriale oggetto di concessione. La Commissione
rappresenta che se l'istante fosse un cittadino residente
nel comune, sarebbe applicabile la speciale disciplina dell'art. 10
TUEL che non fa menzione alcuna della necessità di individuare
controinteressati, con la conseguenza che sarebbe ultronea
la ricerca di controinteressati, imperniata su disposizioni
normative che non si applicano. Anche nel caso in cui l'istanza
provenisse da cittadino non residente nel Comune - con applicazione
della disciplina generale ex lege n 241/1990 e conseguente obbligo
della p.a. di valutare di volta in volta eventuali
controinteressati all'accesso in base alla natura del documento
richiesto, tenendo anche conto del contenuto di atti connessi (ex
art 22 co 1 lett c) legge n. 241/90, art 3 e 7 dpr n
184/2006) - prevarrebbe comunque il diritto di accesso rispetto
alla riservatezza opposta da terzi controinteressati, quando (come
pare nella specie) il diritto di accesso sia esercitato per la cura
o la difesa di un interesse giuridico ai sensi dell'art 24, co. 7
della legge n. 241/1990.
Con riferimento all'attività concernente i
ricorsi, si segnalano le seguenti decisioni:
- la Commissione ha respinto il ricorso avverso il
diniego d'accesso ai documenti inerenti una segnalazione di un
Comando dei Carabinieri con cui era stata informata la
scala gerarchica degli accertamenti svolti sul conto del
carabiniere accedente, in merito ad alcune lagnanze esposte al
Comandante. A sostegno della sua istanza, l'accedente deduceva la
sua esigenza di esercitare il suo diritto di difesa nell'ambito del
procedimento disciplinare instaurato nei suoi confronti.
L'Amministrazione rigettava l'istanza di accesso in questione, sul
presupposto che i documenti richiesti fossero esclusi dall'accesso,
ai sensi dell'art. 24 della legge n. 241/1990. La Commissione ha
respinto il ricorso in quanto la documentazione che costituisce
l'oggetto dell'istanza di accesso del ricorrente inerisce
all'esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria concernenti i
fatti denunciati da coloro i quali si erano lagnati dell'operato
del ricorrente, segnalati dall'Amministrazione all'autorità
giudiziaria. Ne consegue la sottrazione al diritto di accesso di
siffatti documenti, in quanto coperti dal segreto delle indagini
preliminari, ai sensi del combinato disposto dell'art. 24, comma 1,
della legge n. 241/1990 e dell'art. 329 c.p.p.;
- la Commissione ha inoltre accolto il ricorso di un
cittadino che avendo presentato richiesta di accesso agli
atti del procedimento concernente il rinnovo della propria licenza
di porto di fucile uso caccia, si è visto
opporre un silenzio rigetto. Il ricorso è fondato e va accolto.
Quanto alla titolarità di situazione legittimante l'accesso, la
scrivente Commissione non nutre nessun dubbio sulla sua sussistenza
in capo al ricorrente atteso che i documenti oggetto della
richiesta di accesso riguardano il ricorrente stesso e che
l'accesso nella fattispecie in esame è del tipo endoprocedimentale,
per il quale l'orientamento del giudice amministrativo è costante
nel senso che "…il soggetto la cui posizione giuridica è incisa da
un provvedimento amministrativo, null'altro deve dimostrare, per
legittimare l'actio ad exhibendum nei confronti degli atti e
documenti formati nel relativo procedimento, se non la sua veste di
destinatario del provvedimento stesso, posto che, in questo caso,
l'interesse «giuridicamente rilevante» risulta già normativamente
qualificato dagli art. 9 e 10 l. n. 241 del 1990. Nel caso di
specie, inoltre, non sembrano ricorrere fattispecie di esclusione e
quindi l'accesso deve essere consentito" (così, Consiglio di Stato,
Sez. VI, 13 aprile 2006, n. 2068);
- inoltre, la Commissione ha accolto il
ricorso di due insegnanti che - avendo
fatto parte del Consiglio di classe che aveva deliberato a
maggioranza la bocciatura di un loro alunno, il quale, a seguito
della convocazione di un consiglio di classe straordinario era
risultato promosso, alla stregua dall'integrazione del
verbale di tale riunione straordinaria del consiglio di classe
operata dal Dirigente scolastico - chiedevano di poter accedere a
tutti gli atti adottati riguardanti l'alunno in questione e la
classe dallo stesso frequentata, compresa la relazione trasmessa
all'Avvocatura dello Stato dalla Dirigente scolastica. A sostegno
della loro istanza di accesso i ricorrenti facevano valere il loro
interesse personale, diretto concreto ed attuale, quali insegnanti,
ad accedere ai documenti richiesti, anche al fine di tutelare i
loro diritti in sede giudiziaria. Il ricorso è stato accolto nei
limiti appresso indicati. Si deve riconoscere la spettanza alle
ricorrenti di un interesse diretto, concreto ed attuale ad accedere
agli atti concernenti la posizione dell'alunno di cui trattasi, ai
sensi dell'art. 22, comma 1, lettera b) della legge n. 241/1990,
trattandosi di un interesse corrisponde al loro diritto al regolare
svolgimento della loro funzione di docenti facenti parte del
consiglio di classe che aveva deliberato la bocciatura di tale
alunno e che si era opposto alla convocazione straordinaria del
Consiglio di classe da parte del Dirigente scolastico, sul rilievo
della regolarità degli scrutini. Non spetta, invece, l'accesso alla
relazione inviata dalla Dirigente scolastica all'Avvocatura dello
Stato, ai sensi dell'art. 2, comma 1, lettera c) del D.P.C.M. n.
200/1996, che sottrae all'accesso la corrispondenza inerente gli
affari contenziosi trattati dall'Avvocatura dello Stato ed i pareri
resi dalla stessa in relazioni a liti in potenza o in atto;
- la Commissione ha anche accolto il ricorso di un
cittadino straniero, titolare di carta di soggiorno che ha
presentato agli uffici della Prefettura di residenza domanda per
l'ottenimento della cittadinanza italiana. A seguito di
tale presentazione, presso gli uffici competenti, non veniva dato
seguito alla suddetta domanda nei termini previsti dalla
legislazione vigente in materia di ottenimento della cittadinanza
italiana. Pertanto l'istante formulava domanda di accesso tesa a
conoscere una serie di informazioni relative alla propria pratica.
Sul ricorso presentato dal ricorrente avverso il silenzio
dell'Amministrazione, la Commissione preliminarmente rileva che
parte delle richieste contenute nella domanda di accesso sembrano
riferirsi a informazioni più che a documenti (stato di avanzamento
della pratica e ragioni del ritardo nell'evasione della stessa).
Rispetto ad esse, la Commissione osserva che la disciplina del
diritto di accesso non trova applicazione Quanto ai documenti
contenuti nel fascicolo della pratica aperta in ordine alla
posizione dell'odierno ricorrente, non vi è dubbio che essi debbano
essere rilasciati, trattandosi di accesso della specie
endoprocedimentale, disciplinato dall'art. 10 della l. n. 241 del
1990;
- infine, la Commissione ha accolto il ricorso di un
cittadino che avendo chiesto all'Agenzia delle
entrate copia dei contratti di locazione di un appartamento ad uso
abitativo, stipulati dalla proprietaria dello stesso, necessitando
di tali documenti per dimostrare che tale immobile, da cui è stato
sfrattato, è stato locato a terzi estranei al nucleo familiare
della proprietaria, contrariamente a quanto dichiarato dalla stessa
per legittimare la disdetta dell'originario contratto di
locazione, al fine di ottenere il conseguente indennizzo,
per come previsto dalla legge in materia. L'Amministrazione, pur
riconoscendo l'interesse all'accesso, ha negato l'ostensione
documentale, sul presupposto della necessità di una richiesta
dell'Autorità giudiziaria, per come disposto dall'art. 18 c. 3 del
T.U. 131/86 sull'imposta di registro, il quale stabilisce che il
rilascio di copie a persone diverse dalle parti contraenti, dai
loro aventi causa o da coloro nel cui interesse la registrazione è
stata eseguita può avvenire soltanto su autorizzazione del pretore
competente. Non appare alla Commissione convincente il diniego
operato da parte resistente sulla base del disposto del d.p.r.
131/86: va infatti considerato come l'introduzione della legge
241/90 abbia in tutto ridisciplinato l'intera materia, innovando la
ratio stessa del diritto di accesso nei sensi della trasparenza
dell'azione amministrativa, in attuazione del più generale e
costituzionalmente protetto interesse al buon andamento ed
all'imparzialità dell'agire pubblico, e nel garantire, al tempo
stesso, le esigenze partecipative e difensive dell'interessato. In
ossequio all'efficacia di tale Legge l'amministrazione cui sia
indirizzata la richiesta di accesso, nel decidere se rilasciare o
meno i documenti oggetto della richiesta, deve limitarsi a
verificare la sussistenza di un interesse sufficientemente
differenziato rispetto a quello del quisque de populo, e
che non sussistano altri interessi meritevoli di tutela che, ai
sensi dell'art. 24 l. 241/90, si frappongano all'accoglimento della
richiesta. Nel caso in questione l'interesse dell'istante, ai fini
della tutela dei propri interessi giuridici, è pacifico. Per quanto
riguarda invece l'esistenza di interessi contrapposti all'esercizio
del diritto di accesso, e in particolare quello alla riservatezza
della parte controinteressata, va rammentato che il diritto di
accesso è prevalente sull'esigenza di riservatezza del terzo
ogniqualvolta venga in rilievo per la cura o difesa di interessi
giuridici del richiedente: lo stesso decreto 29 ottobre 1996 n. 603
del Ministero delle finanze, recante disciplina delle categorie di
documenti sottratti al diritto di accesso in attuazione della legge
241/90, che pure all'art. 5 c. 1 lett. e) esclude dall'accesso gli
"atti registrati che non sono soggetti ad obbligo di trascrizione
né ad altra forma di pubblicità verso terzi", quali i contratti di
locazione, ne garantisce peraltro l'accessibilità qualora la
conoscenza degli stessi sia necessaria per la cura o la difesa
degli interessi giuridicamente rilevanti propri di coloro che ne
fanno motivata richiesta. Pertanto il ricorso è accolto.
