La Commissione
per l'accesso ai documenti amministrativi,
presieduta, in qualità di Vicepresidente, dall'Avv. Generale dello
Stato, Ignazio Francesco Caramazza, si è riunita, l'11 ottobre e
l'8 novembre 2011 alle ore 16 a Palazzo
Chigi
Nel corso della due sedute, sono state esaminate ed approvate n
11 richieste di parere e decisi n 86
ricorsi.
Nell'ambito dell'attività consultiva:
- la Commissione ha risposto ad un cittadino che lamenta che sul
sito on line del proprio Comune di residenza non sono pubblicate
tutte le delibere comunali. Tale comportamento dell'amministrazione
comunale viola, ad avviso del cittadino richiedente, i principi
sulla trasparenza amministrativa introdotti dalla legge delega n.
15 del 2009 e dal successivo decreto legislativo di attuazione n.
150/2009 che fanno riferimento al concetto di "accessibilità
totale". La commissione ha osservato che i principi sulla
trasparenza amministrativa introdotti dai due testi normativi
citati sottolineano (art. 4, commi 6 e 7, l. n. 15/2009, ripresi
dall'art. 11, comma 1, d.lgs. n. 150/2009), da un lato, che
la trasparenza costituisce livello essenziale delle
prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche a norma
dell'art. 117, secondo comma, lett. m. della Cost. e,
dall'altro, che la trasparenza è intesa come "accessibilità
totale". In particolare, il comma 8 dell'art. 11
cit. stabilisce quali siano gli atti che ogni amministrazione ha
l'obbligo di pubblicare sul proprio sito istituzionale, ma
l'eventuale inadempimento non influisce direttamente sul diritto di
conoscenza del cittadino, nel senso che l'amministrazione non è
obbligata per legge a rendere trasparente ciò che non ha reso tale,
ma ha soltanto ricadute sulla performance dei dirigenti preposti
agli uffici coinvolti (art. 11, comma 9). La legge non ha
previsto un meccanismo di reazione alla violazione del principio
della trasparenza che automaticamente restituisca al cittadino il
diritto alla conoscenza dell'atto o del documento cui lo stesso è
interessato, obbligando l'amministrazione ad un facere, diritto che
può essere esercitato, invece, attraverso il ricorso all'accesso
agli atti così come regolato dalla l. n. 241/1990 e dal d.P.R. n.
184/2006;
- inoltre ha espresso parere sul quesito
proposto da un Comune che riferisce d'avere ricevuto, da
parte di un cittadino presente ad una seduta del Consiglio
comunale, la richiesta di accesso all'intervento di un
rappresentante politico locale in quanto, ad avviso del
richiedente, nelle parole pronunciate potrebbero esserci gli
estremi per una eventuale denuncia. In ordine a tale richiesta, il
Comune istante chiede alla Commissione se l'accesso possa essere
escluso e se comunque si debba procedere alla notifica al
controinteressato, il quale potrebbe opporsi all'accesso solo per
motivi inerenti alla privacy. Per quanto riguarda i
cittadini residenti (siano essi persone fisiche, associazioni o
persone giuridiche), la Commissione ritiene che il legislatore
abbia adottato una disciplina specifica per gli enti locali versata
nel TUEL approvato con il d.lgs. n. 267/2000. Tale specialità
comporta che le norme contenute nella l. n. 241/1990 si applicano
solo in via suppletiva, ove necessario, e nei limiti in cui siano
con compatibili col TUEL. E, mentre l'art. 22, comma 1,
lett. b), l. n. 241/1990 prevede che la legittimazione all'accesso
spetti soltanto ai soggetti titolari di un "interesse diretto,
concreto e attuale, corrispondente ad una situazione tutelata e
collegata al documento al quale è chiesto l'accesso", l'art.
10 del TUEL non stabilisce invece alcuna restrizione e si limita a
prevedere l'esistenza di un'area di atti (non precisata) il cui
accesso o è assolutamente precluso per legge o è differibile (tale
essendo l'effetto pratico della necessaria dichiarazione del
Sindaco) nei casi previsti da un apposito regolamento, a tutela
della riservatezza. Secondo la Commissione, i diversi contenuti
delle due disposizioni citate caratterizzano la specificità del
diritto di accesso dei cittadini comunali configurandolo alla
stregua di un'azione popolare che non deve essere accompagnata né
dalla titolarità di una situazione giuridicamente rilevante né da
un'adeguata motivazione. La richiesta in questione rientra nella
previsione dell'ultima parte del 2° comma dell'art. 10 del TUEL,
che dispone: "Il regolamento del diritto di accesso assicura il
diritto dei cittadini di accedere, in generale, alle informazioni
di cui è in possesso l'amministrazione." E l'accesso, nella specie,
motivato dalla eventualità di una difesa giudiziale, non può essere
certamente negato e ad esso non può opporsi il controinteressato
(al quale va comunicata l'esistenza dell'istanza, ex art. 3, dpr n.
184/2006) nemmeno ricorrendo all'esigenza di tutela della privacy
(nella specie, difficilmente fondata, attesa la pubblicità del suo
intervento in Consiglio comunale) che risulta comunque recessiva
rispetto a quella giudiziaria;
- la Commissione si è espressa in ordine alla richiesta di
un consigliere comunale che ha presentato diffida
al Comune perché annulli o disapplichi alcune disposizioni
contenute nello Statuto del Comune, nel Regolamento del Consiglio e
nel Regolamento sul diritto di accesso ai documenti amministrativi,
che limitano o sottopongono a condizione o regolano in maniera
restrittiva il diritto di accesso agli atti comunali da parte dei
consiglieri. Sul contenuto della diffida e sulle sue considerazioni
chiede il parere della Commissione che non può che ribadire il
proprio orientamento, alla luce del quale la pretesa del
Consigliere comunale istante appare pienamente condivisibile.
Infatti, in conformità al consolidato orientamento
giurisprudenziale amministrativo (cfr., fra le molte, C.d.S., Sez.
V, 22 maggio 2007, n. 929), riguardo le modalità di accesso
alle informazioni e alla documentazione richieste dai consiglieri
comunali ex art 43 TUEL, il diritto di accesso agli atti di un
consigliere comunale - nell'esercizio del proprio munus
publicum - non può subire compressioni di alcun genere, tali
da ostacolare l'esercizio del suo mandato istituzionale, con
l'unico limite di poter esaudire la richiesta (qualora essa sia di
una certa gravosità) secondo i tempi necessari per non determinare
interruzione alle altre attività di tipo corrente.
Ricorda, per completezza, la Commissione che l'eventuale esito
negativo della diffida potrà essere contestato, trattandosi di
applicazione di norme regolamentari, soltanto dinanzi il giudice
amministrativo;
- la Commissione ha risposto al quesito posto da un insegnante.
L'istante riferisce che un Provveditorato agli studi richiede, nel
caso in cui un insegnante voglia verificare i titoli di colleghi
iscritti nelle graduatorie, che l'accesso avvenga "in presenza" dei
controinteressati e chiede di conoscere se tale prassi possa
ritenersi legittima o quanto meno suscettibile di costituire una
sorta di "intimidazione" nei confronti dell'accedente. Osserva la
Commissione che, per il principio generale di rispetto del
contraddittorio, le domande d'accesso, suscettibili di incidere su
situazioni giuridicamente rilevanti di terzi controinteressati,
devono essere preventivamente portate a conoscenza di questi
ultimi. Ciò avviene, di regola, mediante apposita "comunicazione"
da parte dell'Amministrazione (art. 3 del dPR n. 184/2006). Ma
nulla vieta che l'Amministrazione possa prevedere, qualora lo
ritenga opportuno, per assicurare la sollecita conclusione del
procedimento concorsuale, una sorta di contestazione orale in
contraddittorio, fermo restando - ovviamente - il dovere
dell'Amministrazione di concludere il procedimento con un
provvedimento espresso. Né in ciò può ravvisarsi una sorta
di intimidazione;
- la Commissione si è espressa sul quesito proposto da
un'Azienda Specializzata nel Settore Multiservizi,
società per azioni, a totale capitale pubblico, costituita ex art
113 TUEL per la gestione di servizi locali (acqua, gas, energia
elettrica, etc.) che ha chiesto di conoscere se
anche le ispezioni eseguite mediante video-riprese sugli impianti
della rete fognaria, di sua proprietà e/o affidati in gestione,
possano essere considerate "documento amministrativo" ai sensi
della legge n 241/1990 e come tali se siano accessibili o meno. La
Commissione osserva che l'art. 22, co. 1, lett. d) legge n 241/1990
definisce "documento amministrativo", ogni
rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o
di qualunque altra specie del contenuto di atti, anche interni o
non relativi ad uno specifico procedimento, detenuti da una
Pubblica amministrazione e concernenti attività di pubblico
interesse, indipendentemente dalla natura pubblicistica o
privatistica della loro disciplina sostanziale. La disposizione,
pertanto, individua le forme in cui può manifestarsi un atto
amministrativo, e cioè non solo su supporto cartaceo ma anche
magnetico e video. Nella specie, così come il documento cartaceo è
il risultato di un atto di conoscenza o volontà del funzionario o
impiegato che materialmente lo ha formato e lo ha inserito nella
"pratica", così le video-riprese - in particolare inerenti
le ispezioni eseguite su impianti fognari gestititi da una società
a partecipazione pubblica - sono il risultato di
un'operazione paragonabile alla compilazione di un documento, a
monte del quale, tuttavia, è sempre un atto di conoscenza o volontà
di un funzionario o impiegato pubblicala. Appare, quindi, indubbio
che la video ispezione costituisce in sé un documento
amministrativo cui dare accesso, fermo restando il rigoroso
rispetto dei limiti normativi in tema di riservatezza e
segreto relativi agli interessi industriali e aziendali che, di
volta in volta, l'amministrazione dovesse individuare;
- infine, la Commissione si è espressa su un quesito rivolto da
un commissariato di P.S. che ha chiesto un parere
sull'accessibilità di un esposto di un privato che aveva innescato
un procedimento per la bonaria composizione dei dissidi privati ex
art 1 TULPS. La Commissione ribadisce il proprio costante
orientamento secondo cui non può essere esclusa
l'ostensione dell'esposto (di cui peraltro risulta già data lettura
alla controparte), non potendo essere considerato un fatto
circoscritto al solo autore o al Commissariato di PS competente al
suo esame ai fini dell'apertura del procedimento di composizione
bonaria, riguardando direttamente anche i soggetti "denunciati",
fatti comunque salvi i limiti previsti all'accesso per casi di dati
sensibili o supersensibili ex art 24 comma 7 legge n
241/1990.
Con riferimento all'attività concernente i
ricorsi, si segnalano le seguenti decisioni:
- la Commissione ha accolto il ricorso di una professoressa che
avendo rivolto alla Dirigente dell'Istituto scolastico resistente
un'istanza di accesso ad ogni atto, nota, comunicazione,
riguardanti direttamente od indirettamente l'accedente, cui era
stato attribuito protocollo riservato, si era vista accogliere solo
parzialmente l'istanza di accesso. In particolare,
l'amministrazione resistente negava l'accesso ad alcune
comunicazioni inviate alla Dirigente scolastica della scuola,
riguardanti minori ed altro personale della scuola, ritenendo che
la diffusione di tali comunicazioni avrebbe potuto arrecare
pregiudizio alle persone in esse menzionate. La Commissione ritiene
di dover riconoscere la fondatezza delle doglianze sollevate dalla
ricorrente, poiché il disposto dell'articolo 24, comma 7, della
legge n. 241/1990, stabilisce che deve essere garantito l'accesso
ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per
curare o per difendere i propri interessi giuridici. E' indubbio
che, a fronte di segnalazioni all'Amministrazione scolastica,
provenienti da genitori di alunni della ricorrente nonché da una
docente della stessa, con cui si tende a mettere in discussione
l'operato della Professoressa Pretto, l'interesse ad accedere ai
documenti in questione al fine di tutelare l'immagine professionale
della ricorrente è assolutamente prevalente rispetto alla tutela
della riservatezza invocato dall'Amministrazione per giustificare
la sottrazione di tali documenti all'accesso chiesto dalla
ricorrente;
- la Commissione ha, inoltre, accolto il ricorso di un cittadino
avverso il diniego d'accesso alla busta paga della moglie.
L'interesse all'ostensione dei documenti è motivato dal in
relazione alla necessità di ottenere una revisione delle condizioni
di separazione personale. L'amministrazione resistente osserva di
aver fornito la documentazione richiesta all'odierno ricorrente,
con esclusione dei documenti relativi alla corresponsione di
indennità ed altri sussidi in favore della controinteressata,
ritenendo sul punto carente di legittimazione l'odierno ricorrente.
Il ricorso è stato accolto in quanto il ricorrente, invero, è
titolare di situazione sicuramente qualificata all'ostensione,
essendo la documentazione richiesta rilevante ai fini della
modifica delle condizioni patrimoniali della separazione cui
aspira.
- la Commissione ha accolto il ricorso di alcuni lavoratori
dipendenti che chiedevano di potere accedere agli ultimi due
bilanci di previsione e rispettivi conti consuntivi, trasmessi
all'amministrazione resistente dalla Onlus, ai sensi dell'art. 39
del d.P.R. n.33 del 1987. I chiesti documenti sono necessari per
esercitare il diritto di difesa nel giudizio pendente innanzi al
Giudice del lavoro contro la ONLUS in ordine alla cessione del
presunto ramo di azienda, intercorsa tra tali soggetti. Infatti, a
seguito di tale cessione, i ricorrenti sono stati trasferiti in
altra sede di lavoro. L'Amministrazione resistente ha negato
l'accesso agli indicati documenti affermando che spetta al giudice
innanzi al quale è pendente il processo poter ordinarne
l'esibizione ai chiesti documenti e che non sia ravvisabile alcun
collegamento tra i chiesti documenti e l'interesse vantato dai
ricorrenti. Nel presente gravame, come osservato dai ricorrenti, i
documenti sono necessari per valutare l'effettiva esistenza del
ramo d'azienda, la nullità della cessione per violazione di norme
imperative connesse alla natura giuridica dell'ente, la cui
puntuale individuazione dipende, anche dalla conoscenza della
gestione economica e contabile. La Commissione accoglie il ricorso
e rileva che il diritto di accesso non è ostacolato dalla
pendenza di un giudizio civile o amministrativo nel corso del quale
gli stessi documenti potrebbero essere richiesti e l'accesso ai
documenti va consentito anche quando la relativa istanza è
preordinata alla loro utilizzazione in un giudizio, senza che sia
possibile operare alcun apprezzamento in ordine alla ammissibilità
ovvero alla fondatezza della domanda o della censura che sia stata
proposta o che si intenda proporre, la cui valutazione spetta
soltanto al giudice chiamato a decidere (cfr. Consiglio
Stato, sez. IV, 28 settembre 2010 , n. 7183). ;
- inoltre, la Commissione ha accolto il ricorso di un cittadino,
proprietario di un immobile, sito nel Comune resistente che -
avendo chiesto a fini di giustizia, di potere accedere ai documenti
inerenti i lavori di sistemazione della strada comunale presso la
quale si trova il proprio immobile, ossia la delibera della Giunta
comunale e gli elaborati grafici di progetto con relazione tecnica
- si è visto rispondere dall'amministrazione comunale che i chiesti
documenti potevano essere visionati e, solo a seguito della
produzione di un'istanza in bollo, rilasciati in copia, previa,
ulteriore, specificazione dei documenti di cui avere copia. La
Commissione ha accolto il ricorso, in quanto non è
legittimo concedere la visione dei documenti senza la possibilità
di estrarne copia, poiché l'esercizio del diritto di accesso deve
considerarsi comprensivo di entrambe le modalità, ai sensi
degli articoli 25, comma 1, e 22 comma 1, lett. a), della legge 241
del 1990. Pertanto, salvo il caso in cui sia lo stesso accedente a
voler esercitare il diritto nella forma della sola visione del
documento, la disciplina dell'accesso prevede l'esame e
l'estrazione di copia come modalità congiunte e ordinarie
dell'esercizio del diritto, senza richiamare deroghe o eccezioni di
sorta.
- la Commissione ha accolto il ricorso di un dipendente pubblico
che rivolgeva all'Ufficio del personale della propria
amministrazione un'istanza di accesso ai riepiloghi mensili
ed annuali relativi al servizio prestato dall'accedente,
avendo necessità di allegare tale documentazione ad un ricorso da
presentare alla competente autorità giudiziaria. L'Amministrazione
rigettava l'istanza di accesso in considerazione dell'estrema
laboriosità dell'attività necessaria all'evasione della predetta
istanza, salvo a dichiarare la propria disponibilità a mettere a
disposizione dell'accedente tale documentazione, qualora il giudice
adito dallo stesso ne avesse ravvisato la necessità. Il ricorso è
stato accolto. La spettanza del diritto del ricorrente ad
accedere ai documenti richiesti ai fini dell'esercizio del suo
diritto di difesa nell'instaurando giudizio è desumibile,
inequivocabilmente, dal disposto dell'art. 24, comma 7, della legge
n. 241/1990. Eventuali difficoltà pratiche, come quelle
rappresentate dall'Amministrazione, se possono giustificare la non
immediatezza dell'evasione dell'istanza di accesso, ovvero il
differimento dell'accesso, non sono certo mai giuridicamente idonee
a vanificare il relativo diritto;
- in tema di accesso endoprocedimentale, la
commissione ha accolto il ricorso di alcuni cittadini stranieri che
riferiscono di aver presentato all'amministrazione resistente
richiesta di accesso in merito agli atti del procedimento
aperto a seguito della presentazione dell'istanza per l'ottenimento
della cittadinanza italiana. La richiesta di accesso si
inserisce paradigmaticamente nel novero dell'accesso
endoprocedimentale di cui all'articolo 10, l. n. 241/90. Tale
disposizione, significativamente, è inserita nel Capo III della
legge dedicato, come noto, alla "Partecipazione al procedimento
amministrativo". Tra i diritti delle parti (necessarie o eventuali)
del procedimento figura espressamente quello di prendere visione
degli atti del procedimento (senza necessità di addurre alcuna
motivazione a sostegno della propria richiesta), salvo quanto
previsto dall'articolo 24 della legge n. 241/90. Nel caso di specie
la natura endoprocedimentale dell'accesso esercitato dagli odierni
ricorrenti è ulteriormente suffragata dalla circostanza che
trattasi di procedimento avviato ad istanza del medesimo e
preordinato all'ottenimento di un provvedimento amministrativo -
l'ottenimento della cittadinanza italiana - di sicuro rilievo ai
fini dello sviluppo della personalità dei richiedenti. Il silenzio
serbato dall'amministrazione, pertanto, si palesa illegittimo;
- infine, la Commissione ha accolto il ricorso di una cittadina
che ha presentato richiesta di accesso ai modelli 730 per gli anni
2009-2011 dell'ex coniuge, ai fini della redazione dell'istanza da
inoltrare al Tribunale competente per la quantificazione
dell'assegno di mantenimento. In primo luogo si osserva la
titolarità di un interesse diretto, concreto e attuale in capo alla
ricorrente, costituendo la documentazione richiesta indice di
valutazione delle condizioni economiche dell'ex coniuge; condizioni
rilevanti ai fini della quantificazione degli importi da
corrispondere tramite l'assegno di mantenimento. Si tenga altresì
presente che la documentazione domandata non contiene dati
sensibili, stante la volontà del legislatore di formulare un elenco
tassativo dei dati suddetti, contenuto nell'articolo 4 del d. lgs.
n. 196/2003, tra i quali quelli che qui interessano non compaiono.
In tal senso, espressamente, T.A.R. Lazio Roma Sez. I quater, Sent.
n. 35020, del 02-12-2010, ove si afferma "Quanto alla tutela
della riservatezza di terzi è vero quanto sostenuto da parte
ricorrente che l'entità del reddito percepito dal coniuge non
costituisce un dato sensibile, in quanto non rientrante nella
espressa elencazione di cui all'art. 4, comma 1 lett. d) del d.lgs.
30 giugno 2003, n. 196 che, tra i dati sensibili, ricomprende: "i
dati personali idonei a rivelare l'origine razziale ed etnica, le
convinzioni religiose, filosofiche o di altro genere, le opinioni
politiche, l'adesione a partiti, sindacati, associazioni od
organizzazioni a carattere religioso, filosofico, politico o
sindacale, nonché i dati personali idonei a rivelare lo stato di
salute e la vita sessuale". Pertanto, non ravvisandosi
ulteriori elementi ostativi all'accoglimento dell'istanza di
accesso, non si può accogliere la tesi della prevalenza della
riservatezza invocata dall'amministrazione resistente.
