14 luglio 2011

La Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi, presieduta dal Sottosegretario Dott. Gianni Letta, si è riunita il 23 giugno 2011 e il 7 luglio a Palazzo Chigi.

Nel corso della due sedute, sono state esaminate n. 20 richieste di parere e decisi n. 83 ricorsi.

Nell'ambito dell'attività consultiva, si segnalano i seguenti pareri:

- la Commissione ha risposto ad un cittadino che poneva un quesito relativo all'accesso a "permessi a costruire". L'istante, avendo chiesto al proprio Comune di residenza di prendere visione di alcuni "permessi a costruire" con relativi elaborati rilasciati dal Responsabile dell'Ufficio Tecnico comunale si è visto negare l'accesso agli atti per l'opposizione dei controinteressati ai quali l'amministrazione comunale aveva comunicato la presentazione dell'istanza in questione: Il diniego viene dall'amministrazione giustificato dall'assenza in capo al richiedente di un interesse diretto, concreto ed attuale richiesto quale requisito legittimante l'accesso dall'art. 22, comma 1, lett. b), l. n. 241/1990. L'interessato ha chiesto il parere della Commissione, che, alla luce della consolidata giurisprudenza del giudice amministrativo si è espressa nel senso dell'accoglimento della domanda di accesso in questione. Infatti, il diritto di accesso agli atti degli enti locali del cittadino-residente ex art 10, co 1 TUEL non è condizionato alla titolarità in capo al soggetto accedente di una situazione giuridica differenziata, atteso che l'esercizio di tale diritto è equiparabile all'attivazione di un'azione popolare finalizzata ad una più efficace e diretta partecipazione del cittadino all'attività amministrativa dell'ente locale e alla realizzazione di un più immanente controllo sulla legalità dell'azione amministrativa. Di conseguenza, a nulla può valere l'opposizione manifestata dai controinteressati, imperniata su disposizioni normative che non si applicano nella fattispecie. Inoltre, anche nel caso in cui l'istanza provenisse da cittadino non residente nel Comune, con conseguente applicazione della disciplina ex lege n 241/1990 - fermo restando l'obbligo di valutare di volta in volta i motivi di opposizione - prevarrebbe comunque il diritto di accesso rispetto alla riservatezza, qualora il diritto di accesso è esercitato per la cura o la difesa di un interesse giuridico, fermi restando i limiti previsti dall'art 24, co. 7 della legge n. 241/1990;

- la Commissione ha inoltre espresso un parere sul quesito proposto in ordine alla domanda di accesso a documentazione relativa ad un corso finanziato con fondi europei. L'istante, avendo preso parte ad un corso di "brand developer", finanziato dal Fondo sociale europeo, chiedeva alla Amministrazione di poter accedere a documentazione relativa a sé medesimo ed altri partecipanti. In sede di accesso, i documenti contenenti i dati di terze persone venivano oscurati. Il quesito attiene alla questione relativa all'operatività dell'obbligo della comunicazione ai terzi interessati (ex art. 3, comma 1, d.p.r. n. 184/06) della domanda di accesso a documenti (verbali, elaborati, ecc.) attinenti corsi e/o concorsi i cui partecipanti sono sottoposti ad una valutazione comparativa. L'orientamento del giudice amministrativo in materia di accesso nell'ambito di procedure concorsuali è nel senso che deve essere esclusa in radice l'esigenza di riservatezza a tutela dei terzi relativamente ai documenti prodotti dai candidati, ai verbali, alle schede di valutazione e agli elaborati, in quanto i concorrenti, nel partecipare ad una competizione per propria natura di carattere comparativo, accettano l'uscita di tali atti dalla propria sfera personale e la loro acquisizione alla procedura e, pertanto, ai fini della domanda di accesso, non assumono, ai sensi dell'art. 22, comma 1, lett. c, l. n. 241/1990, la veste di controinteressati in senso tecnico. La condizione posta dall'Amministrazione è conseguentemente illegittima e il richiedente ha diritto all'accesso alla documentazione richiesta senza la previa comunicazione della sua istanza agli altri corsisti;

- la Commissione si è espressa sul quesito proposto dal Segretario di un Comune, relativo all' accesso dei consiglieri comunali all'albo pretorio on line. Il Segretario comunale chiedeva, in particolare, di sapere se il regolamento comunale sull'accesso ai documenti amministrativi possa prevedere che gli interessati all'accesso, ed in particolare i consiglieri comunali, non possano più richiedere copia cartacea di quanto già pubblicato nell'albo pretorio on line. Al riguardo la Commissione ha espresso il parere che al quesito debba essere data una risposta negativa, sia perché l'esercizio del diritto d'accesso non ha alcun rapporto con il valore legale del documento al quale si chiede di accedere sia perché non tutti possono essere in grado di connettersi con la rete comunale e di navigare in essa; sicché il mancato rilascio della chiesta copia cartacea potrebbe costituire una discriminazione dei soggetti privi di adeguata cultura informatica, con conseguente lesione sia del principio generale di uguaglianza sia dello specifico diritto d'accesso, che pure attiene a quelle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti a tutti i cittadini e su tutto il territorio nazionale. Va, però, considerato che il legislatore, per comprimere le spese correnti, finalità che com'è noto rientra tra le esigenze generali prioritarie della politica economica finanziaria nazionale, ha espressamente previsto la pubblicazione on line. Ora, tali esigenze non vengono compromesse qualora le copie in forma cartacea (quelle rilasciate per e-mail sono praticamente a costo zero e quindi gratuite) siano richieste da privati cittadini, dal momento che, in tal caso, l'accesso è subordinato ad un sia pur limitato onere finanziario a carico del richiedente. Possono, però, essere compromesse nel caso in cui i consiglieri comunali avanzino richieste generalizzate o, comunque, di dimensioni manifestamente esorbitanti, di copie in forma cartacea, con conseguente, ingiustificato aggravio economico ed operativo per il Comune;

- la Commissione ha anche esaminato il quesito proposto da un Comune relativamente all'accesso ai documenti contabili da parte dei consiglieri comunali, in particolare, in ordine alla richiesta di accesso ad un ad impegni di spesa, fatture, richieste di pagamento. Il Comune chiede se l'istanza, nei modi come formulata, possa essere utilmente evasa, entro quali termini e con quali modalità considerata l'indeterminatezza e genericità della stessa. La Commissione osserva che il diritto di accesso" ed il "diritto di informazione" dei consiglieri comunali nei confronti della P.A. trovano la loro disciplina specifica nell'art. 43 del d.lgs. n. 267/2000 (TU degli Enti locali) che riconosce ai consiglieri comunali e provinciali il "diritto di ottenere dagli uffici, rispettivamente, del comune e della provincia, nonché dalle loro aziende ed enti dipendenti, tutte le notizie e le informazioni in loro possesso, utili all'espletamento del proprio mandato".Dal contenuto della citata norma si evince il riconoscimento in capo al consigliere comunale di un diritto dai confini più ampi sia del diritto di accesso ai documenti amministrativi attribuito al cittadino nei confronti del Comune di residenza (art. 10, T.U. enti locali) sia, più in generale, nei confronti della P.A. quale disciplinato dalla l. n. 241/1990. Tale maggiore ampiezza di legittimazione è riconosciuta in ragione del particolare munus espletato dal consigliere comunale, affinché questi possa valutare con piena cognizione di causa la correttezza e l'efficacia dell'operato dell'Amministrazione, onde poter esprimere un giudizio consapevole sulle questioni di competenza della P.A., opportunamente considerando il ruolo di garanzia democratica e la funzione pubblicistica da questi esercitata;

- la Commissione ha espresso, inoltre, un parere su un quesito circa il diritto di un padre naturale, che ha riconosciuto la propria paternità, ma che è stato sospeso dalla patria potestà, di accedere ai documenti riguardanti il ricovero del figlio minore, ordinato dall'Autorità giudiziaria, presso una struttura a spese dell'amministrazione comunale. Ritiene la Commissione che occorre fare una netta distinzione fra atti concernenti specificamente l'esercizio della patria potestà - e cioè atti dispositivi che incidono sullo stato e/o i beni del minore che, in caso di sospensione della patria potestà, può assumere solo il tutore nominato dall'autorità giudiziaria - e atti diretti ad avere mera conoscenza dello stato del minore (come appunto quelli relativi al suo ricovero) che traggono la loro legittimazione dal titolo di padre naturale. In questo secondo caso, che è quello che ne occupa, al padre, in quanto tale, pur sospeso dalla patria potestà, non può essere negata la semplice conoscenza di atti che concernono la sfera giuridica del proprio figlio naturale, previa comunicazione al tutore in qualità di controinteressato;

- infine, la Commissione ha esaminato un quesito proposto da un Consigliere comunale che ha chiesto il parere sul comportamento degli Uffici comunali che hanno consentito l'accesso per sola visione ad un provvedimento urbanistico in itinere, peraltro già trasmesso ai comuni limitrofi, differendo la chiesta consegna di copia, in formato digitale, del provvedimento ad una data successiva all'approvazione del provvedimento stesso. Al riguardo, la Commissione ha osservato che, nell'attuale disciplina del diritto d'accesso, è scomparsa la figura dell'accesso per sola visione, e che ai sensi dell'art. 43 del T.U.E.L. i consiglieri hanno diritto di ottenere, dai competenti Uffici comunali, tutte le notizie e tutti i documenti necessari per l'esercizio delle loro funzioni. L'indicato differimento deve quindi ritenersi privo di giustificazione.

Con riferimento all'attività concernente i ricorsi, si segnalano le seguenti decisioni:

- la Commissione ha accolto il ricorso di un insegnante a tempo determinato che, a seguito della risoluzione del rapporto di lavoro, rivolgeva un'istanza di accesso a tutti i documenti amministrativi riguardanti la risoluzione del proprio contratto di lavoro a tempo determinato - disposta unilateralmente dall'Amministrazione, che poi negava l'accesso richiesto. Il ricorso è stato ritenuto fondato ed accolto, essendo evidente l'interesse diretto, concreto e personale della ricorrente, ex art. 22, comma 1, lettera b) della legge n. 241/1990, ad accedere a tutti i documenti amministrativi riguardanti la risoluzione del proprio contratto di lavoro a tempo determinato, al fine di tutelare la sua sfera giuridica lesa dalla predetta risoluzione del contratto;

- in tema di accesso endoprocedimentale, la Commissione ha accolto i ricorsi di alcuni partecipanti ad un concorso pubblico che hanno chiesto all'amministrazione resistente di potere accedere alla lista ufficiale della graduatoria definitiva e alla lista di tutti i nominativi assunti, specificando di volere verificare, mediante i chiesti documenti, la correttezza dello scorrimento della graduatorie, atteso che i richiedenti l'accesso, pur riconosciuti idonei, non erano stati assunti  L'amministrazione resistente aveva negato l'accesso a tali documenti ritenendo i ricorrenti privi di un interesse concreto ed attuale. I ricorsi sono stato accolti, i ricorrenti, quali partecipanti alla procedura concorsuale, sono titolare di un interesse endoprocedimentale, ai sensi dell'art. 10 della legge n. 241 del 1990, ad accedere alla lista ufficiale della graduatoria definitiva e alla lista di tutti i nominativi degli assunti in servizio, senza che sia necessaria la specificazione del proprio interesse, avendolo la disposizione citata presunto sussistente in capo ai destinatari del provvedimento;

- sempre in tema di accesso endoprocedimentale, la Commissione ha accolto il ricorso di un docente di ruolo presso un Conservatorio che dopo essere stato dichiarato non idoneo all'insegnamento nel biennio accademico di II livello, ha chiesto al Conservatorio resistente di poter accedere a tutte le domande di disponibilità per tutti gli insegnamenti di I e II livello, prodotte dai docenti nell'anno 2010/'11, comprensivi della documentazione allegata e dei curricula vitae. Afferma il ricorrente di volere verificare se altri docenti abbiano ottenuto l'idoneità in presenza di titoli paragonabili ai suoi. Il ricorrente, quale partecipante alla procedura selettiva, è titolare di un interesse endoprocedimentale ai sensi dell'art. 10, della legge n. 241 del 1990 ad accedere ai relativi documenti, senza alcun necessità di una preventiva notifica agli altri docenti in graduatoria, dal momento che questi ultimi, partecipando ad una selezione pubblica, hanno implicitamente accettato che i loro dati personali potessero essere resi conoscibili da tutti gli altri concorrenti a ciò interessati. Il ricorso è accolto;

- la Commissione ha anche accolto il ricorso di un cittadino che riferisce di aver presentato all'Agenzia delle Entrate richiesta di accesso alla dichiarazione dei redditi del proprio ex coniuge, al fine di agire per la rideterminazione delle condizioni patrimoniali stabilite a seguito del divorzio. L'amministrazione non ha dato seguito alla domanda di accesso nei trenta giorni successivi. Il ricorso è stato ritento fondato e meritevole di essere accolto, stante la incontrovertibile titolarità di un interesse diretto, concreto e attuale in capo alla ricorrente, costituendo la documentazione richiesta indice di valutazione delle condizioni economiche dell'ex coniuge; condizioni rilevanti ai fini della rideterminazione degli accordi patrimoniali, precedentemente stabiliti in sede di cessazione degli effetti civili del matrimonio;

- la Commissione ha, inoltre, accolto il ricorso di un cittadino che essendo legalmente separato dal coniuge, inviava all'I.N.P.S. un'istanza d'accesso ai cedolini di pagamento dei mesi di marzo, aprile e maggio del 2011, relativi alla pensione intestata all'ex coniuge, nonché ad un documento o prospetto riepilogativo, ove esistente, attestante i ratei arretrati di pensione percepiti. A sostegno della sua istanza di accesso faceva valere il proprio interesse ad accertare le risorse economiche di cui disponeva il coniuge, a seguito della pronuncia di separazione, al fine di valutare la proponibilità di una richiesta di modifica dell'entità dell'assegno di mantenimento, posto a carico del ricorrente, ex art. 710 c.p.c.. L'Amministrazione comunicava il rigetto dell'istanza di accesso in questione, sul rilievo dell'impossibilità di fornire specifiche notizie riguardanti la sfera personale, in mancanza di una richiesta in tal senso dell'autorità giudiziaria competente. La commissione ha osservato che non vi è dubbio che l'istanza di accesso in questione sia sorretta da un interesse diretto, concreto ed attuale del ricorrente, ai sensi dell'art. 22, comma 1, lettera b) della legge n. 241/1990, ad acquisire copia dei documenti richiesti, la cui conoscenza è strumentale all'esercizio del suo diritto di difesa nell'instaurando giudizio civile, avente ad oggetto l'entità dell'assegno di mantenimento spettante al di lui coniuge, dal quale è legalmente separato. Ne consegue la sussistenza del diritto di accesso del ricorrente ai cedolini relativi agli ultimi ratei pensionistici menzionati nell'istanza di accesso; l'accessibilità alle ulteriori informazioni richieste è, invece, subordinata all'esistenza di un documento riepilogativo delle stesse, alla stregua dell'art. 22, comma 4, della legge n. 241/1990 che esclude l'accessibilità delle informazioni in possesso di una Pubblica Amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo;

- Infine, la Commissione, rilevata preliminarmente l'inesistenza del difensore civico sia provinciale, sia regionale, si è espressa nel merito di un ricorso di un consigliere comunale di minoranza, avverso un differimento d'accesso opposto dal Sindaco, accogliendolo, in quanto il diritto di accesso ed il diritto di informazione dei consiglieri comunali trovano la loro disciplina specifica nell'art. 43 del d.lgs. n. 267/2000 (T.U. degli Enti locali) che riconosce ai consiglieri stessi, in ragione del particolare munus espletato, un diritto dai confini più ampi sia del diritto di accesso ai documenti amministrativi attribuito al cittadino nei confronti del Comune di residenza (art. 10, T.U. Enti locali) sia, più in generale, nei confronti della P.A. quale disciplinato dalla legge n. 241/90. Conseguentemente, gli uffici comunali non hanno il potere di differire l'accesso alla conclusione del procedimento perché "ogni limitazione all'esercizio previsto dall'art. 43 interferisce inevitabilmente con la potestà istituzionale del consigliere comunale di sindacare la gestione dell'ente, onde assicurarne il buon andamento.