Enti Locali - Regolamenti di attuazione dell'art. 24, comma 4, della legge 27 agosto 1990, n. 241.
Questa Commissione, nel corso dell'attività rivolta fin dal suo
insediamento all'espletamento delle funzioni demandatele dall'art.
27, comma 5, della legge 27 agosto 1990, n. 241, e ulteriormente
specificate dall'art. 10 del regolamento governativo di attuazione,
emanato con D.P.R. 27 giugno 1992, n. 352, ha espresso numerosi
pareri sui regolamenti adottati da amministrazioni comunali ai
sensi dell'art. 24, comma 4 della stessa legge, che impone alle
singole amministrazioni l'obbligo di individuare le categorie di
documenti da esse formati o comunque rientranti nelle loro
disponibilità sottratti all'accesso per le esigenze di cui al comma
2.
Ciò premesso, questa Commissione nell'intento di favorire, pur nel
pieno rispetto dell'autonomia normativa che l'ordinamento riconosce
alle amministrazioni degli enti locali, il perseguimento
dell'auspicabile obiettivo di omogeneità nella redazione dei testi
regolamentari rivolti a dare attuazione alla disposizione sopra
citata, attesa l'ovvia impossibilità di rendere parere per ogni
regolamento di ente locale, ritiene opportuno richiamare
l'attenzione degli Enti in indirizzo su alcuni principi
significativi elaborati nello svolgimento della predetta attività
consultiva e sintetizzati nelle seguenti massime
giurisprudenziali.
1. In primo luogo, come precisato nella direttiva del 10 febbraio
1996, nella redazione del regolamento si deve tenere conto della
disciplina dell'accesso disposta per le amministrazioni comunali e
provinciali dall'art. 7 della legge 8 giugno 1990, n. 142 (recante
ordinamento delle autonomie locali). Lo schema di regolamento,
pertanto, va formulato tenendo conto della relazione esistente fra
la legge n. 241/90 (le cui disposizioni, a norma dell'art. 29 della
stessa legge, costituiscono principi generali dell'ordinamento
giuridico) e la legge n. 142/90, ed applicando quindi in modo
integrato le due leggi, coordinandole secondo un rapporto di genere
a specie, nel senso che la legge 241/90 si applica anche agli enti
locali in tutti i casi in cui non trovano applicazione le diverse
disposizioni della speciale legge 142/90.
2. Comunque, nell'applicazione della normativa e dei principi
contenuti nella legge 241/90, si osserva che le disposizioni
dirette a disciplinare le modalità di esercizio del diritto di
accesso, contenute nel capo II del regolamento in esame, vanno
espunte, perchè superflue ed illegittime, in quanto costituenti
oggetto di una potestà regolamentare che l'art. 24, comma 2, della
legge n. 241 del 1990, riserva al Governo e che il Governo medesimo
ha già esercitato con l'emanazione del D.P.R. n. 352 del
1992.
3. Le disposizioni regolamentari concernenti misure organizzative
adottate ai sensi dell'art. 22, comma 3, della legge n. 241/90,
formano oggetto di mera comunicazione alla Commissione per
l'accesso affinchè questa sia posta in condizione di esercitare i
poteri di vigilanza, referto e proposta di cui all'art. 27, comma
5, della stessa legge.
4. Le categorie di documenti da sottrarre all'accesso vanno
individuate con elencazione specifica e tassativa e con indicazione
degli interessi che legittimano l'esclusione o il differimento
dell'accesso. In proposito, va precisato che non è conforme al
dettato normativo la precisazione che l'elencazione delle tipologie
deve comunque essere considerata esemplificativa. Infatti, tale
puntualizzazione sembrerebbe legittimare l'ipotesi dell'esercizio
di un potere discrezionale in sede di applicazione della norma
regolamentare, laddove una corretta lettura del disposto dell'art.
24, comma 4, della L. 241/90, comporta l'attribuzione di natura
tassativa alle categorie di documenti da sottrarre
all'accesso.
5. Occorre disciplinare distintamente le categorie di documenti
sottratti e di quelli soggetti a differimento indicando, in
entrambi i casi, l'interesse che giustifica la sottrazione
all'accesso (definitiva o temporanea).
6. Con riguardo all'istituto del differimento dell'accesso, è
opportuno tenere conto delle indicazioni contenute nella direttiva
di questa Commissione del 26 marzo 1997 che sottolinea in
particolare la necessità di disciplinare distintamente il
differimento determinato dall'esigenza di assicurare una temporanea
tutela degli interessi di cui all'art. 24, comma 2, L. n. 241 del
1990, (il quale non è una facoltà dell'Amministrazione e deve
essere quindi tassativamente previsto nel regolamento con
indicazione dell'interesse tutelato, delle categorie di documenti e
della relativa durata della doverosa sottrazione all'accesso) e il
differimento di cui all'art. 24, comma 6, L. n. 241 del 1990, (il
quale corrisponde ad una facoltà discrezionale dell'Amministrazione
da esercitare caso per caso anche al di fuori delle ipotesi
eventualmente contemplate nel regolamento).
7. I documenti inaccessibili per motivi di riservatezza di terzi,
persone, gruppi ed imprese si intendono sottratti all'accesso nei
limiti in cui riguardano soggetti diversi dal richiedente (non
potendosi, evidentemente, giustificare l'inaccessibilità anche da
parte del titolare dell'interesse alla riservatezza che si vuole
salvaguardare) e ai sensi dell'art. 8, comma 3, del D.P.R. 27
giugno 1992, n. 352. In ogni caso, poi, i documenti non possono
essere sottratti all'accesso ove sia sufficiente far ricorso al
potere di differimento.
8. Il vincolo al segreto di ufficio costituisce materia coperta da
riserva di legge. Pertanto, è superfluo e va espunta la
disposizione che impone il segreto a coloro che per ragioni di
ufficio siano venuti a conoscenza di documenti per i quali non è
consentito l'accesso.
9. Con riferimento a specifiche tipologie di documenti da sottrarre
all'accesso si osserva quanto segue.
9.1 É illegittima la indiscriminata sottrazione all'accesso degli
atti dei procedimenti concorsuali fino all'approvazione della
graduatoria finale. Infatti, resta comunque salvo l'esercizio del
potere di differimento discrezionale previsto dall'art. 24, comma
2, della L. 241/90, quando la conoscenza dei documenti possa
impedire o gravemente ostacolare lo svolgimento dell'azione
amministrativa.
9.2 Non è giustificata l'esclusione integrale dei rapporti
informativi sul personale dipendente, che non contengono sempre e
necessariamente notizie riservate nel senso specificato dall'art.
8, lettera d), del D.P.R. 352/92.
9.3. Con riferimento alle categorie attinenti a procedimenti penali
e disciplinari, agli accertamenti ispettivi ed amministrativi ed
alla documentazione relativa a provvedimenti di dispensa dal
servizio, si segnala l'opportunità di delimitare la fase
procedimentale propriamente soggetta alla tutela della
riservatezza, e quindi d'inaccessibilità ai documenti relativi,
individuando un momento finale oltre il quale si delinea una fase
successiva che può dare luogo a provvedimenti dell'Amministrazione
da portare a conoscenza del destinatario e che comunque non appare
più soggetta all'esigenza di tutela della riservatezza.
9.4 Non è legittima, per la genericità della formulazione, la
disposizione regolamentare che si limita a prevedere l'esclusione
dell'accesso per la documentazione relativa alla situazione
finanziaria, economica e patrimoniale delle imprese.
9.5 Non è giustificabile l'inaccessibilità attribuita a denunce ed
esposti relativi a violazioni edilizie.
9.6. Non si giustifica l'inaccessibilità dei documenti relativi
allo stato di servizio del personale.
9.7 Una norma regolamentare che contenga il divieto di utilizzare a
fini commerciali le informazioni ottenute mediante il diritto di
accesso, non trova riscontro in alcuna disposizione della legge
241/90 e del D.P.R. 352/92. D'altra parte, il fatto che il diritto
di accesso possa essere esercitato soltanto "per la tutela di
situazioni giuridicamente rilevanti" (art. 22, comma 1, L. 241/90)
non vuol dire che si possa sindacare l'utilizzo che l'interessato
intende fare dei documenti o delle informazioni ottenute attraverso
l'accesso, i quali devono ritenersi acquisiti nella piena
disponibilità del richiedente e quindi utilizzabili anche per fini
commerciali, a meno che non vi ostino specifiche norme di legge
estranee alla disciplina sull'accesso (ad esempio quelle sui
diritti di privativa).