21 marzo 2011
La Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi, presieduta dall'Avvocato Generale dello Stato Ignazio Francesco Caramazza, in qualità di Vice Presidente, si è riunita, il 15 marzo 2011, a Palazzo Chigi.
Nel corso della seduta, sono state esaminate n. 9 richieste di parere e decisi n. 40 ricorsi.
Nell'ambito dell'attività consultiva, si segnalano i seguenti pareri:
- la Commissione ha risposto allo Sportello Unico per l'edilizia di un Comune che ha chiesto un parere in ordine ad una richiesta di accesso ai documenti relativi alla D.I.A. di un cittadino residente avente ad oggetto opere per eliminazione di barriere architettoniche in un'abitazione civile. Riferiva l'amministrazione che a tale richiesta d'accesso si era opposto il controinteressato, eccependo che, trattandosi di dati inerenti il figlio minorenne disabile, verrebbe a mancare un interesse diretto e concreto ad accedere. L'opposizione all'accesso, nei limiti di quanto richiesto, non pare accoglibili, in quanto, secondo l'orientamento della Commissione, inaugurato con la direttiva 10 febbraio 1996 e che sembra più aderente all'art 10 TUEL ("Tutti gli atti dell'amministrazione comunale e provinciale sono pubblici, ad eccezione di quelli riservati per espressa indicazione di legge o per effetto di una temporanea e motivata dichiarazione del sindaco o del presidente della provincia che ne vieti l'esibizione…") il diritto di accesso agli atti degli enti locali non è condizionato alla titolarità in capo al soggetto accedente di una situazione giuridica differenziata, atteso che l'esercizio di tale diritto è equiparabile all'attivazione di un'azione popolare finalizzata ad una più efficace e diretta partecipazione del cittadino all'attività amministrativa dell'ente locale e alla realizzazione di un più immanente controllo sulla legalità dell'azione amministrativa. Il principio fondamentale che informa l'orientamento della Commissione sull'applicazione del citato art. 10, TUEL è quello di "specialità:" il legislatore ha, cioè, adottato una disciplina specifica per gli enti locali versata nel TUEL approvato con il d.lgs. n. 267/2000. Tale specialità comporta, in linea generale, che le norme contenute nella l. n. 241/1990 si applicano al TUEL solo in via suppletiva, ove necessario, e nei limiti in cui siano con esso compatibile.
- la Commissione ha, inoltre, risposto ad un cittadino che, intenzionato ad offrire in vendita un proprio terreno agricolo ai terzi confinanti, titolari del diritto di prelazione agraria, ha chiesto di conoscere se, a parere della Commissione, sia possibile ottenere dalla P.A. (Agenzia del Territorio o delle Entrate) i dati relativi al domicilio dei proprietari degli immobili confinanti, dato necessario per poter inviare a questi ultimi l'offerta di acquisto del terreno. Al riguardo, l'istante segnala di aver potuto reperire, tramite visure catastali, soltanto l'identità anagrafica ed il codice fiscale dei confinanti e se sia possibile ottenere dalle amministrazioni indicate un'informazione (cioè il domicilio fiscale di un soggetto) ricavandola da altri dati già in possesso dell'istante (e cioè identità anagrafica e c.f.). Osserva la Commissione che, ai sensi dell'art. 22 comma 4 della legge n. 241/90, (e salvo quanto previsto dal decreto legislativo 30 giugno 2003 n. 196 in materia di accesso a dati personali da parte della persona cui i dati si riferiscono) "non sono accessibili le informazioni in possesso di una pubblica amministrazione che non abbiano forma di documento amministrativo", così come definito dall'art. 22 comma 1 lettera d) della legge n. 241/90.Inoltre, l'art. 2, comma 2, del d.P.R. n. 184/2006 dispone che "la pubblica amministrazione non è tenuta ad elaborare dati in suo possesso al fine di soddisfare le richieste di accesso".
- la Commissione ha, infine, ribadito secondo il proprio consolidato orientamento, che l'art. 13, co. 5, lett. a), esclude il diritto d'accesso e ogni forma di divulgazione con riferimento "alle informazioni fornite dagli offerenti nell'ambito delle offerte o a giustificazione delle medesime, che costituiscano, secondo motivata e comprovata motivazione dell'offerente, segreti tecnici o commerciali". Ma il successivo comma 6 dello stesso articolo ammette l'accesso anche in tali casi, qualora esso sia richiesto "in vista della tutela in giudizio dei propri interessi in relazione alla procedura di affidamento del contratto nell'ambito del quale viene formulata la richiesta di accesso". In proposito, ha ricordato la Commissione, il Consiglio di Stato (Sez. V, 9 dicembre 2008 n. 6121) ha chiarito che le disposizioni in questione sembrano "ripetere, specificandoli, i principi dell'art. 24 della legge n. 241/90, che stabilisce una complessa operazione di bilanciamento tra gli interessi contrapposti alla trasparenza e alla riservatezza. Per non dilatare in modo irragionevole la portata della norma si deve ritenere che essa imponga di effettuare un accurato controllo in ordine dell'effettiva utilità della documentazione richiesta, alla stregua di una sorta di prova di resistenza": dal che "discende che non è consentito esercitare l'accesso alla documentazione posta a corredo dell'offerta selezionata ove l'impresa aggiudicataria abbia dichiarato che sussistono esigenze di tutela del segreto tecnico o commerciale ed il richiedente non abbia dimostrato la necessità di utilizzare tale documentazione in uno specifico giudizio". Pertanto, sarà cura dell'amministrazione interessata comunicare preliminarmente la domanda di accesso al controinteressato e, qualora quest'ultimo manifesti la propria opposizione all'accesso, la p.a. dovrà valutare in concreto anzitutto se gli elaborati allegati all'offerta della ditta aggiudicataria contengano davvero segreti tecnici e/o commerciali e poi l'effettiva necessità di utilizzare il chiesto documento in uno specifico giudizio, potendosi concedere l'accesso soltanto se effettivamente finalizzato ad esigenza di tutela giurisdizionale, potendo bastare a tal fine la dichiarazione dell'accedente di voler utilizzare il documento a fini di tutela giurisdizionale, senza alcun esame preventivo della reale utilità della sua domanda, salvo la sua macroscopica illogicità o inconferenza.
Con riferimento all'attività concernente i ricorsi, si segnalano le seguenti decisioni:
- in tema di accesso endoprocedimentale, la Commissione ha accolto il ricorso di un cittadino che si era visto negare l'accesso ai documenti relativi al procedimento inerente la propria domanda d'invenzione, conclusasi con il diniego della concessione del brevetto. Il ricorso è fondato ed è stato accolto, in quanto il ricorrente, quale destinatario del provvedimento con cui è stata negata la concessione del brevetto, è titolare di un interesse endoprocedimentale a conoscere i documenti del relativo procedimento, senza che sia necessaria la specificazione dell'interesse sotteso all'istanza.
- sempre in tema di accesso endoprocedimentale, la Commissione ha accolto il ricorso di un cittadino straniero - al quale era stato comunicato, dalla Questura della Provincia di residenza, l'avvio del procedimento preordinato al diniego di rilascio di permesso di soggiorno, in quanto non in possesso di uno dei requisiti previsti dalla legge - la cui domanda di accesso ai documenti amministrativi concernenti il suddetto procedimento, non aveva avuto risposta nei trenta giorni successivi. Ad avviso della Commissione non sussistono dubbi sulla legittimazione del ricorrente, atteso che la documentazione oggetto della richiesta di accesso lo riguarda direttamente e che l'accesso, nella fattispecie in esame, è del tipo endoprocedimentale, per il quale l'orientamento del Giudice Amministrativo è costante nel senso che il soggetto la cui posizione giuridica è incisa da un provvedimento amministrativo, null'altro deve dimostrare, per legittimare l'actio ad exhibendum nei confronti degli atti e documenti formati nel relativo procedimento, se non la sua veste di destinatario del provvedimento stesso.
- la Commissione ha accolto, inoltre, il ricorso di un dipendente pubblico che, avendo chiesto all'Amministrazione di appartenenza, l'accesso ai documenti posti a fondamento della valutazione di inidoneità del medesimo a ricoprire l'incarico di dirigente di seconda fascia, ha lamentato la mancata risposta dell'Amministrazione stessa., I documenti chiesti incidono nella sfera giuridica dell'istante, in quanto tali o in quanto temporalmente e logicamente presupposti e pertanto la spettanza a parte ricorrente del diritto ad accedervi si fonda sulla loro natura di atti endoprocedimentali, ai sensi del combinato disposto dell'art. 7, c. 1, e dell'art. 10, c. 1, lett. a), della legge n. 241/90.
- infine, la Commissione ha accolto il ricorso di un Segretario provinciale sindacale che avendo chiesto alla direzione di una Casa circondariale di reclusione di accedere al contratto integrale relativo alla mensa ordinaria di servizio, completo di allegati e integrazioni, al fine di valutare la correttezza dell'abolizione del servizio mensa per il personale del carcere, si era visto negare l'accesso. Il ricorso è stato accolto, in quanto il Sindacato ha un interesse qualificato e differenziato ad accedere ai documenti relativi al servizio mensa interno alla struttura carceraria, poiché l'interesse è riferibile all'associazione in quanto tale e con riferimento agli scopi da essa perseguiti.